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La Agricultura en México
¿Los cambios recientes en la política agrícola reflejan un cambio en la dirección fundamental de un proceso de reforma agrícola ejemplar iniciado en años pasados en México?
¿Qué tan difíciles serán para el sector agrícola de México, los próximos años de transición para el cumplimiento total de las obligaciones bajo el nuevo TRATADO DE LIBRE COMERCIO?
La agricultura en México ha sufrido un gran cambio en la última década, con modificaciones sustanciales al marco en que los campesinos toman sus decisiones en el contexto de una gran apertura de la economía mexicana. La reforma a las políticas agrícolas en México tiene tres pilares. Primero, la reforma agraria ha facilitado un mercado de la tierra un poco más activo y seguro. En segundo lugar, la liberalización comercial en el contexto de la OMC y —lo que es más significativo para México— el TLCAN, han hecho que los agricultores mexicanos sean más sensibles a las señales de precio del mercado mundial Sin embargo, los aranceles para NMF siguen siendo altos para muchos de los productos y, bajo el TLCAN, algunos productos sensibles como el maíz tienen por delante un largo periodo de transición hasta 2008. En tercer lugar, la composición del apoyo a los productores agrícolas ha cambiado, alejándose de los esquemas de apoyo en precio y aportes hacia los pagos al ingreso directo de PROCAMPO. Los movimientos recientes hacia pagos por producción, aunque resulten comprensibles a la luz de los temas sensibles relacionados con el TLCAN, van hasta cierto punto en contra de las tendencias generales que buscan un “paquete” de medidas de apoyo con menor potencial de distorsión del mercado. El cambio sustancial en la estructura del apoyo al campo en México durante los años 1990 tiene implicaciones indudables para el ajuste estructural en el sector a mediano y largo plazos. Algunas de estas implicaciones se ilustraron al combinar la información AEP, que muestra cambios en el nivel y composición del apoyo al campo, con un análisis deductivo simple basado en la teoría. Resulta difícil deslindar la influencia de esta nueva estructura de apoyo en comparación con otras fuerzas que impulsan el ajuste agrícola. Sin embargo, algunas de las tendencias observadas en la información no contradicen las predicciones teóricas de ajustes estructurales que pueden atribuirse a los desarrollos en política agrícola. La producción de cultivos ha caído en cierta relación con la tendencia, se ha vuelto más intensiva en términos de tierra y menos intensiva en términos de mano de obra, y al parecer, menos intensiva en términos de aportes comprados. Las importaciones de algunos de los principales cultivos han crecido notablemente, pero como la producción doméstica de la mayoría de estos cultivos también ha aumentado, el crecimiento en las exportaciones parece deberse principalmente a una respuesta ante la expansión de la demanda interna. Al mismo tiempo, la producción doméstica de ganado ha crecido con mayor rapidez que las importaciones, y las exportaciones de algunos productos agrícolas de mano de obra intensiva se han incrementado. Aunque los cambios en materia de política agrícola quizás han contribuido a reducir el empleo en el sector del campo en México durante los años 1990,
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otros factores pudieron contribuir en mayor medida. Además, no resulta claro qué tanto del ajuste en el uso de mano de obra en la agricultura mexicana se dio por medio de cambios en la cantidad del tiempo que los hogares campesinos dedican a actividades en la finca versus actividades fuera de ella, y cuánto pudo haberse derivado de las personas que dejan el sector. En conclusión, la evolución de la política agrícola en México iniciada antes de su unión a la OCDE y continuada tras la misma puede considerarse exitosa. A pesar de los recientes movimientos de vuelta a los esquemas de intervención en precio, la conexión entre los mercados domésticos y mundiales para la mayoría de los bienes agrícolas de México y los aportes agrícolas está ahora mucho más cercana que cuando se inició el proceso de la reforma agrícola. Esta mejoría en la orientación del mercado es quizá más notable porque ocurrió en un país en una etapa relativamente temprana de su proceso de desarrollo económico, que atravesaba una transformación en todo lo ancho de su economía. La forma en que las reformas se pusieron en marcha, individualizando gradualmente los derechos de propiedad de la tierra, remplazando los apoyos comparables al precio con apoyos no comparables al ingreso, constituye un ejemplo que bien podría servir para implantar reformas en otros países miembros de la OCDE más avanzados, que aún se adhieren a políticas obsoletas. Además, aunque aún queda mucho trabajo por hacer para comprender cabalmente las consecuencias distributivas, algunos aspectos de las reformas son atractivos en términos de equidad. Por ejemplo, la elegibilidad para los pagos de PROCAMPO, depende de si el campesino produjo un producto elegible en algún año base. Es importante notar que la elegibilidad no depende de si el campesino vendió la cosecha. Muchos de los receptores de apoyos de PROCAMPO, probablemente los más pobres, producen sólo para consumo propio. Para ellos, las intervenciones del gobierno que eleven los precios de mercado no tienen efecto o, si son compradores netos del producto apoyado, pueden aumentar sus costos. Así pues, para esa parte de la población, la combinación de una intervención reducida en el mercado y la introducción de pagos al ingreso generó una clara ganancia neta en su ingreso. Un cambio reciente en las reglas obliga al pago mínimo de una hectárea, incluso para campesinos con terrenos elegibles de menos de una hectárea, lo que incrementa aún más su efecto redistributivo progresivo. Este ensayo se ha centrado exclusivamente en los desarrollos en las políticas agrícolas. Sin embargo, al mismo tiempo en que se adoptan los cambios en política agrícola, hubo innovaciones en políticas de otras áreas que tuvieron un impacto directo en el bienestar económico de las poblaciones campesinas y rurales de México. Un ejemplo importante es PROGRESA. Este programa, que se inició en 1997, atiende la pobreza extrema en áreas rurales. Una de las principales metas es desarrollar el capital humano de los hogares pobres, mejorando su educación, salud y nutrición. Para el año 2000, este programa estaba dando apoyos financieros bimestrales a 2.6 millones de hogares que comprenden cerca del 40% de todos los hogares rurales. Si bien los ingresos de la población campesina y rural siguen muy por debajo de los que se pagan en el sector urbano, la combinación de PROCAMPO y PROGRESA quizá redunde en beneficios del ingreso enfocados a hogares pobres, que excedan por mucho los beneficios de su ingreso bajo los antiguos sistemas de intervención gubernamental en productos agrícolas y mercados de factores.
